Oikeusministeriö - Justitieministeriet

Miten asiakkaat vaikuttavat yritystoimintaan ja yhteiskuntaan?

Lainvalmistelijan näkökulma

Arvoisat kuulijat, keskustelufoorumin osanottajat,

On hyvin tärkeätä, että yritysmaailma on aktiivisesti mukana yhteiskunnallisessa keskustelussa ja erityisesti tällä tavoin edistää ajankohtaisten teemojen esille nostamista. Keskityn puheenvuorossani lainvalmisteluun ja parempaan sääntelyyn sekä ajankohtaisiin kuluttajaoikeudellisiin trendeihin.

Kuten hyvin tiedätte, Suomessa lait säätää eduskunta, ja eduskunnan käsittelyä varten lait valmistellaan hallituksen johdolla ministeriöissä. Oikeusministeriölle kuuluu oman alan lainvalmistelun ohella lainvalmisteluprosessin kehittämishankkeiden koordinointi koko hallituksen tasolla. Tämä tarkoittaa hallituksen hyväksymän lainvalmistelusuunnitelman seuraamista ja siihen liittyvien työprosessien kehittämistä.

Lainvalmistelussa avoimuus sekä hallinnon ulkopuolisten tahojen osallistumis- ja vaikutusmahdollisuudet ovat johtavia periaatteita. Niitä toteutetaan monella eri tavalla valmistelun eri vaiheissa. Julkisuus alkaa lakihankkeen vireillepanosta. Hankkeista saa halutessaan tietoa esimerkiksi internetin kautta valtioneuvoston hankerekisteristä ja ministeriöiden verkkosivuilta. Hankkeita valmisteleviin toimielimiin, kuten työryhmiin ja komiteoihin kutsutaan usein jäseniksi tärkeimpien sidosryhmien edustajia, lisäksi laajemmalle joukolle saatetaan järjestää valmistelun eri vaiheissa keskustelu- ja tiedotustilaisuuksia. Sidosryhmien kirjalliset lausunnot lakiesitysten luonnoksista on vakiintunut menettely. Sähköinen viestintä on luonut uusia tapoja kuulla hallinnon ulkopuolisia tahoja. Internetissä voidaan käydä keskustelua, saada palautetta ja ideoita.

Hallinnon ulkopuolisten tahojen kuuleminen ja vaikuttaminen lainvalmistelussa ei edellä esitetyistä periaatteista ja välineistä huolimatta toimi käytännössä erinomaisen hyvin, vaan meillä on asiassa vielä parantamisen varaa. Korjattavaa löytyy kaikista valmisteluprosessin vaiheista.

Lainvalmistelun avoimuus ei toteudu, jos saatavilla oleva tieto ei ole helposti saatavissa tai jos sitä ei ole esitetty kansantajuisesti. Viestinnässä on suuria ministeriö- ja hankekohtaisia eroja. Käytännössä tietojen tehokas hankkiminen edellyttää jonkinlaista ennakollista tietoa asiasta ja siihen liittyvästä ammattisanastosta. Lakihankkeita valmistellaan paljon niin sanotusti virkatyönä eli ministeriön sisäisesti. Laajapohjaisia valmisteluelimiä, joissa tärkeimmillä sidosryhmillä on aidosti mahdollisuus perehtyä asiaan ja vaikuttaa sen muotoutumiseen, ei käytetä niin usein kuin olisi toivottavaa.

Myös perinteisessä, kirjallisten lausuntojen pyytämisessä on ongelmia. Ministeriöissä - valitettavaa kyllä - valmistellaan edelleen lakeja, joista ei pyydetä kenenkään lausuntoa ennen kuin hallitus päättää lähettää ne eduskunnan käsittelyyn. Tämä on onneksi poikkeuksellista, mutta sitä tapahtuu. Toiseksi lausuntojen määräaika on usein liian lyhyt. Lausunnon antaminen saattaa olla vaikeaa myös siksi, että monimutkainen asia on esitetty pelkkänä lakitekstinä, vaikutukset on kuvattu ylimalkaisesti tai asiakirjat ovat pelkästään suomenkielisiä. Lausuntovaihe ajoitetaan usein myös niin myöhäiseen vaiheeseen lainvalmistelua, että lausunnoilla ei välttämättä ole todellista vaikutusta lopputulokseen.

Uudet sähköiset välineet antavat uusia mahdollisuuksia kuulemiseen ja vaikuttamiseen. Merkittävää on myös se, että niiden avulla olisi mahdollista laajentaa vaikuttamista perinteisten, ennalta tiedossa olevien sidosryhmien ulkopuolelle. Yhteiskunnallisiin asioihin kuten lainvalmisteluun vaikuttamiseen ei välttämättä vaadita eikä saakaan vaatia "asiakassuhdetta", vaan kaikilla halukkailla tulee olla oikeus osallistua. Erityisen tärkeää tämä olisi valmisteltaessa sellaisia lakeja, jotka vaikuttavat jokaiseen kansalaiseen, suuriin kansalaisryhmiin tai perusoikeuksien toteutumiseen. Uusia sähköisiä välineitä käytetään vielä varsin vähän esimerkiksi kansalaiskeskustelujen järjestämiseen. Tätä varten perustetun Ota kantaa -sivuston toimittajat joutuvat tarjonnan puutteessa jopa itse kalastelemaan ministeriöiltä lakihankkeisiin liittyviä aiheita. Lisäksi idean asteella on menettely, jossa ministeriöt seuraisivat kansalaisten mielipiteitä tai keskusteluja internetin muilla keskustelupalstoilla.

Hallitus on hyvin tietoinen lainvalmistelun avoimuudessa ja vaikuttamismahdollisuuksissa olevista puutteista. Hallitus on strategia-asiakirjassaan sitoutunut korjaamaan nimenomaisesti näitä puutteita lainvalmistelussa. Käytännön keinoja puutteiden korjaamiseen etsitään esimerkiksi kansalaisyhteiskuntapolitiikan neuvottelukunnassa ja paremman sääntelyn neuvottelukunnassa, joissa molemmissa on laaja edustus hallinnon ulkopuolisia kansalais- ja vaikuttajajärjestöjä. Kuulemisen ja vaikuttamisen käytännöissä päästään toivottavasti sellaiseen lainvalmistelutapaan, jossa ministeriöt säännöllisesti ja tehokkaasta käyttävät useita eri kuulemisen tapoja rinnakkain.

Parempaa ja avoimempaa lainvalmistelua on siis luvassa.

Kuluttajaoikeustrendeistä

Lainsäätäjän näkökulmasta asiakkaiden vaikutusmahdollisuudet ja -keinot liittyvät asiakkaiden asemaa turvaavaan lainsäädäntöön, erityisesti kuluttajansuojalainsäädäntöön.

Suomen kuluttajansuojalainsäädännön ydin, kuluttajansuojalaki, täyttää tänä vuonna 30 vuotta. Sitä pidettiin aikanaan 1970-luvun merkittävimpiin kuuluvana uudistuksena. Vuosien mittaan lainsäädäntöä on korjattu ja täydennetty, mutta viimeisten 15 vuoden aikana muutokset ovat perustuneet lähes yksinomaan EU:n kuluttajansuojalainsäädäntöön. Siksi voisi olla paikallaan tarkastella, miten EU on vaikuttanut suomalaisten kuluttajien ja yritysten asemaan, ja minkälaisia kehityssuuntauksia on nyt nähtävissä.

EU:n sopimusoikeudelliset kuluttajansuojadirektiivit ovat perinteisesti olleet minimidirektiivejä: jäsenvaltiot ovat saaneet kansallisesti säätää vähimmäistasoa paremmasta kuluttajansuojasta. Suomessa minimisääntely on merkinnyt käytännössä sitä, ettei kuluttajansuojalain perusratkaisuja ole ollut tarpeen muuttaa, vaan yleensä on selvitty varsin vähäisillä tarkistuksilla.

Vuosituhannen vaihteessa EU:n suunta muuttui kohti täysharmonisointia. Ensimmäinen uuden ajan säädös, vuonna 2002 annettu direktiivi rahoituspalvelujen etämyynnistä, oli vielä sekamuotoinen. Pääosa säännöksistä oli täysharmonisoivia, osa taas minimisäännöksiä.

Vuonna 2005 hyväksytty direktiivi sopimattomista kaupallisista menettelyistä on jo puhdaspiirteinen täysharmonisointidirektiivi. Täysharmonisoinnin vaikutuksia tosin vähentää se, että direktiivin soveltamisala on rajoitettu. Se koskee vain sellaisia menettelyjä, joilla pyritään vaikuttamaan sopimattomalla tavalla kuluttajien ostopäätöksiin eli tyypillisesti harhaanjohtavaa mainontaa ja aggressiivista markkinointia. Mainonnalle asetettavat eettiset vaatimukset on jätetty edelleen kansallisten lakien varaan, vaikka juuri näissä kysymyksissä jäsenvaltioiden kansalliset lait eroavat suuresti toisistaan. Rajaus on tosin ymmärrettävä, koska eettiset arvot ovat sidoksissa kunkin yhteiskunnan historiaan, kulttuuriin ja perinteisiin. Tällaisiin arvoihin vaikuttava täysin yhdenmukaistava normisto ei olisi ollut realistinen tavoite.

Vuoden alussa asiallisesti hyväksytty kulutusluottodirektiivi on kolmas ja viimeisin direktiivi, jonka lähtökohtana oli täysharmonisointi. Sen valmistelu neuvostossa ja parlamentissa kesti kaikkiaan kuusi vuotta, mikä kertoo sen, ettei täysin yhdenmukaistettuun lainsäädäntöön ole helppo päästä ainakaan sopimusoikeuden alalla. Eikä kulutusluottojen osalta lopulta päästykään, vaan vaikeimmissa kysymyksissä - kuten luoton ennenaikaisen takaisinmaksun osalta - jäsenvaltioiden valittavaksi jätettiin vaihtoehtoisia ratkaisuja. Ehkä pääongelma tämän direktiivin aikaansaamisessa oli jäsenvaltioiden hyvin erilaiset kulutusluottomarkkinat ja siitä johtuvat erilaiset kansalliset lainsäädäntötarpeet.

Täysharmonisoinnin lisäksi toinen uusi piirre EU:n kuluttajansuojalainsäädännön kehittämisessä on pyrkimys laaja-alaisiin puitedirektiiveihin perinteisen sektorikohtaisen sääntelyn sijasta. Tähän liittyvä merkittävä hanke on EU:n kuluttajansuojalainsäädännön laaja uudistus. Uudistus kattaa kaikki vanhat minimidirektiivit, kaikkiaan kahdeksan direktiiviä. Komission tarkoitus on antaa ehdotuksensa kuluttajasopimusten puitedirektiiviksi tämän vuoden loppuun mennessä. Uusi direktiivi korvaisi kokonaan neljä uudistuksen piiriin kuuluvaa direktiiviä, nimittäin kohtuuttomia sopimusehtoja, etämyyntiä, kotimyyntiä ja kulutustavaran kauppaa koskevat direktiivit. Muut neljä, eli aikaosuuksia, pakettimatkoja, hintamerkintöjä ja kieltokanteita koskevat direktiivit tarkistettaisiin tarpeen mukaan erikseen.

Aikaosuuksia (lomaosakkeita tai time share -sopimuksia) koskevan direktiivin uudistusehdotus onkin jo viime kesänä annettu neuvostolle ja parlamentille.

Komission hyvä ja kannatettava tavoite on saada aikaan nykyistä selkeämpää sekä terminologialtaan ja periaatteiltaan yhdenmukaisempaa lainsäädäntöä. Uudistus liittyykin komission paremman sääntelyn ohjelmaan. Komissio on viime aikoina käyttänyt uudistuksen yhteydessä uutta termiä "kohdennettu täysharmonisointi". Sillä komissio on tarkoittanut, että uudet tai muutetut säännökset olisivat täysharmonisoivia, mutta ne koskisivat vain sellaisia seikkoja, jotka aiheuttavat olennaisia esteitä rajat ylittävälle kuluttajankaupalle. Suomi on suhtautunut uudistukseen periaatteessa myönteisesti. Yhteisön nykyinen kuluttajansuojalainsäädäntö on monin kohdin sekavaa, epäyhtenäistä ja epäjohdonmukaista. Uudistuksella nykytilaa on mahdollista parantaa.

Yhdenmukaistamisen taso - täysharmonisointi vai vähimmäisharmonisointi - on monitahoisempi kysymys. Elinkeinoelämä on puoltanut täysharmonisointia ja kuluttajajärjestöt minimiharmonisointia. Suomen hallitus on suhtautunut kuluttajaoikeuden täysharmonisointiin varauksellisesti, mutta ei täysin kielteisesti. Ei siis helppo kysymys ratkaistavaksi.

Tulevan uudistuksen tarkka sisältö ei vielä ole tiedossa, mutta alun perinkin on ollut selvää, että kuluttajasopimusten puitedirektiivi kattaisi vain joitakin yksittäisiä kysymyksiä sopimusoikeuden laajasta kokonaisuudesta. Komission käyttämä uusi luonnehdinta "kohdennettu täysharmonisointi" viittaa siihen, että sääntely voi olla odotettuakin suppeampaa. Tällaisessa uudistuksessa vähimmäisharmonisoinnin sisältämä joustonvara antaisi asianmukaiset ja riittävät mahdollisuudet säilyttää kansallisen sopimusoikeusjärjestelmän selkeys ja johdonmukaisuus.

Vähimmäisharmonisoinnilla voidaan myös säilyttää kansallisen lainsäätäjän mahdollisuus puuttua nopeasti markkinoilla mahdollisesti ilmeneviin uusiin ongelmiin, jotka voivat olla luonteeltaan puhtaasti kansallisia. Esimerkkinä voisi mainita paljon puhutut kännykkäluotot, jotka tulivat Suomen luottomarkkinoille pari vuotta sitten ja ovat pitkään pysyneet Suomelle tyypillisenä luottomuotona. Vasta viime aikoina tällaiset luotot ovat levinneet Ruotsiin ja Baltian maihin.

Täysharmonisoinnin Suomi voi hyväksyä vain, jos siten voidaan edistää sisämarkkinoiden toimintaa ja jos sillä saavutetaan riittävän korkea kuluttajansuojan taso. Lisäksi on voitava varmistaa, että myös EU:ssa kyetään reagoimaan riittävän nopeasti uusiin kuluttajan asemaa uhkaaviin toimiin. Täysharmonisointi ei myöskään saa johtaa keskeisten kansallisten kuluttajansuojasäännösten heikennyksiin.

Arvoisat kuulijat, toivon, että tässä olisi muutama ajankohtainen ja mielenkiintoinenkin ajatus keskustelumme pohjaksi.

Kiitos.