LAGEN OM OFFENTLIGHET I MYNDIGHETERNAS VERKSAMHET OCH DE LAGAR SOM HAR SAMBAND MED DEN – DE VIKTIGASTE FÖRÄNDRINGARNA

Offentlighets- och sekretsslagstiftningen förnyas 1.12.1999. Den viktigaste reformen innebär lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999; offentlighetslagen), som ersätter 1951 års lag om allmänna handlingars offentlighet (83/1951; handlingsoffentlighetslagen). Genom lagen förverkligas en av de grundläggande fri- och rättigheterna enligt grundlagen – rätten att få del av myndigheternas offentliga handlingar. Huvudregeln är offentlighet: myndigheternas handlingar är offentliga, om inte rätten att få ta del av dem av oundgängliga orsaker har begränsats genom lag (offentlighetsprincipen).

I reformpaketet ingick också en lag om upphävande av vissa sekretessbestämmelser (623/1999), ändringar i 70 olika lagar och 7 förordningar. Reformen innebar ändringar i sammanlagt över 150 olika författningar.

Målsättning

Reformens allmänna mål är att:

• stärka, fördjupa och bredda offentlighetsprincipen vid utförandet av offentliga uppgifter,
• öka offentligheten i beredningen,
• främja tillgången till information och god informationshantering,
• förtydliga sekretessgrunderna, samt
• skapa grunder för en enhetlig reglering av informationsutbytet myndigheterna emellan.

Offentlighetslagens syfte finns angivet i 3 §. Genom öppenhet i myndigheternas verksamhet vill man ge enskilda människor och sammanslutningar möjlighet att övervaka utövningen av offentlig makt och användningen av offentliga medel, att fritt bilda sig åsikter samt att påverka utövningen av offentlig makt och att bevaka sina rättigheter och intressen.

Bredare tillämpningsområde

I handlingsoffentlighetslagen fanns bestämmelser om vilka handlingar som var offentliga samt om förfarandet när information gavs ut. Bestämmelserna om hemlighållande av handlingar och tjänstemännens tystnadsplikt fanns huvudsakligen i lagstiftningen för olika områden.

Den nya offentlighetslagen har ett betydligt bredare tillämpningsområde. I lagen finns bestämmelser om rätten att få information ur offentliga handlingar, om tjänstemännens samt myndigheternas tystnadsplikt, om hemlighållande av handlingar samt om myndigheternas skyldighet att främja tillgången till information och god informationshanteringssed.

Offentlighetsbestämmelserna gäller allt utövande av offentlig makt

I handlingsoffentlighetslagen avsågs med myndighet statens, kommunens och kyrkliga samt andra självstyrelsesamfunds myndigheter. I praktiken var det oklart i vilken omfattning lagen gällde statens och kommunernas affärsverk. Lagen kunde inte tillämpas på privata organisationer som med stöd av lagstiftning skötte offentliga uppgifter.

I den nya offentlighetslagen är rätten att få information mera täckande än tidigare: lagen gäller också privaträttsliga samfund och enskilda personer som med stöd av lag utför uppgifter som innebär utövande av offentlig makt (4 § 2 mom.). Hit hör bland annat arbetspensionsanstalterna. I lagen anges också annars så noggrant som möjligt de organisationer på vilka lagen tillämpas (4 § 1 mom.), vilket eliminerar tidigare ovisshet. Till exempel handlingar vid statens och kommunens affärsverk faller inom lagens tillämpningsområde.

Offentlighetslagen bygger på principen om separata myndigheter. Myndigheterna är självständiga i förhållande till varandra när lagen tillämpas. Detta är viktigt särskilt med tanke på beredningens offentlighet: till exempel ett utlåtande från ett ministerium till ett annat i ett lagstiftningsärende blir offentligt när det har undertecknats vid det avgivande ministeriet.

Lagen gäller också elektroniska handlingar

Begreppet handling är täckande. Bestämmelserna har gjorts så medieneutrala som möjligt. Definitionen av en handling är inte beroende av underlag och utläsningsmetoder. Det spelar heller ingen roll på vilket sätt handlingen har utarbetats (handskriven, maskinskriven, tryckt med olika teknik, elektronisk eller optisk) eller handlingen är i original eller inte. En handling behöver inte heller vara undertecknad eller bestyrkt för att falla inom lagens tillämpningsområde.

Lagen inriktas på det med tanke på offentlighetsprincipen viktigaste materialet hos myndigheterna. Till de mest typiska handlingarna hos myndigheterna hör olika beslut och material i samband med beredningen av dem samt olika handlingar som inkommit som beslutsunderlag. Till denna kategori hör också många handlingar som myndigheterna utarbetar i samband med den faktiska verksamheten, till exempel hälsocentralernas patientregister.

Öppnare beredning

Större rätt till information om beredningshandlingar

Enligt den tidigare lagen kunde handlingarna indelas i tre olika grupper: offentliga, sekretessbelagda och enligt prövning offentliga handlingar. Till de enligt prövning offentliga handlingarna hörde myndigheternas egna förslag och utredningar samt handlingar som var under beredning. En viktig del av beredningsmaterialet blev därmed beroende av myndigheternas tillstånd och stod utanför medborgarnas insyn.

Tidpunkterna för när myndigheternas handlingar blir offentliga har i den nya lagen definierats mera exakt än tidigare. Beredningsmaterial som hör till tillämpningsområdet för offentlighetslagen blir med undantag av sekretessbelagda handlingar offentliga senast när det ärende som handlingen gäller är slutbehandlat hos myndigheten i fråga (6 § 1 mom. 9 punkten). Detta innebär en väsentlig ökning av beredningens offentlighet. De nya bestämmelserna gör det lättare än tidigare att utreda på vilket slag av material och vilka bedömningar myndigheternas verksamhet bygger.

Offentlighet i tidigare skede

Vissa allmänt viktiga beredningshandlingar blir offentliga i ett tidigare skede än förr. Myndigheternas undersökningar och statistik samt med dem jämförbara utredningar som beskriver de alternativ som föreligger i allmänt betydelsefulla avgöranden eller planer samt grunderna för och verkningarna av dessa avgöranden eller planer, blir, också när utredningen anknyter till ett ärende som i övrigt inte är slutbehandlat, offentliga när utredningen är färdig för det ändamål som den är avsedd för (6 § 1 mom. 5 punkten). Ministeriernas budgetförslag blir offentliga samtidigt som finansministeriets första ställningstagande, i praktiken såldes i juli (6 § 1 mom. 4 punkten).

Beredningsorganen blir myndigheter

Förslag och initiativ som en myndighet har gjort till en annan myndighet samt beredningsmaterialet för dem blir i regel offentliga när förslagen och initiativen har undertecknats (6 § 1 mom. 2 punkten). Denna regel i kombination med att alla organ som självständigt utför uppgifter har definierats som myndigheter (4 § 1 mom. 8 punkten) ökar offentligheten särskilt när det gäller beredningen inom statens centralförvaltning. Förslag som läggs fram av kommittéer, kommissioner och arbetsgrupper blir i regel offentliga så snart de blir färdiga.

Särskild skyldighet för myndigheterna att ge uppgifter i ärenden som ännu behandlas

I lagen finns en särskild bestämmelse om myndigheternas skyldighet att lämna ut uppgifter i ärenden som ännu behandlas (19 §). Någon motsvarande bestämmelse fanns inte i den tidigare lagen.

Denna skyldighet innebär att myndigheten skall tillhandahålla handlingar av vilka framgår de viktigaste uppgifterna om det ärende som bereds. Skyldigheten gäller lagberedningsprojekt samt allmänt betydelsefulla planer, utredningar och avgöranden, till exempel beträffande inkomstfördelning, socialskydd samt miljöutnyttjande och miljöskydd. Också ärenden som är under beredning i Europeiska gemenskapen och som leder till normgivning katalogiseras då ministeriet har beredningsansvaret.

Myndigheten skall på begäran muntligen eller på något annat lämpligt sätt ge uppgifter om hur långt behandlingen av ärendena har framskridit, om de alternativ som föreligger och om vilka möjligheter enskilda människor och sammanslutningar har att påverka ärendet. Härmed vill man betona öppenheten i myndigheternas verksamhet och planering och göra det möjligt att följa upp hur olika ärenden framskrider.

Uppgifter som påverkar marknaden ges samtidigt åt alla

I offentlighetslagen förutsätts ett samtidigt och allmänt offentliggörande av handlingar som innehåller uppgifter som kan påverka kapital- och finansmarknaden (8 §). Sådana uppgifter är bland annat penningpolitiska beslut samt statistik och annat material som beskriver samhällsekonomins utveckling, såsom totalproduktionen, utrikeshandeln, sysselsättningsutvecklingen och statsekonomin.

Myndigheterna skyldiga att främja informationsutgivningen

Rätten att få uppgifter enligt den tidigare lagen innebar en rätt att få kopior av handlingar. Det fanns inga bestämmelser om hur myndigheterna skulle sköta utgivningen av information.

Enligt grundlagen skall det allmänna se till att de grundläggande fri- och rättigheterna tillgodoses. Därför har i offentlighetslagen intagits bestämmelser om myndigheternas skyldighet att främja genomförandet av rätten till information.

Aktiv informationsproduktion

Myndigheterna är skyldiga att aktivt producera och sprida information (20 §). Varje myndighet skall främja öppenhet i sin verksamhet och därför vid behov sammanställa handböcker, statistik och andra publikationer om sina tjänster, om beslutspraxis och om utvecklingen inom sitt verksamhetsområde.

Statistik, beslutsregister och publikationer ger ofta bättre än enskilda handlingar en allmängiltig och också mer strukturerad och mångsidig bild av myndighetens verksamhet samt av samhällsförhållandena och hur de påverkas av myndighetens åtgärder.

Det räcker inte att handlingarna är offentliga särskilt inom de förvaltningsområden där sådana handlingar som gäller enskilda ärenden till stor del är sekretessbelagda på grund av ärendenas karaktär, som när det gäller socialvård och socialskydd samt stöd till företagsverksamheten. Myndighetens skyldighet att producera statistik, publikationer och material om beslutsfattandet ökar i förhållande till de sekretessbelagda handlingarnas andel.

Information om verksamheten och medborgarnas rättigheter

Myndigheten måste informera om sin verksamhet och sina tjänster samt om enskilda människors och sammanslutningars rättigheter och skyldigheter i ärenden som anknyter till dess verksamhetsområde (20 § 2 mom.). Genom aktiv information kan man också öka medborgarnas kunskaper om deras rättigheter och skyldigheter samt påverkningsmöjligheter.

Olika informationskanaler

Myndigheterna skall se till att de handlingar eller förteckningar över handlingar som är relevanta för allmänhetens möjligheter att få information vid behov finns att tillgå på bibliotek eller i allmänna datanät eller på något annat för allmänheten lättillgängligt sätt (20 § 3 mom.). Avsikten här är att understryka myndigheternas skyldighet att beakta olika tillgängliga kanaler för informationsspridning och möjligheterna att inrikta spridningen enligt ärendenas karaktär. De allmänna datanätens betydelse väntas öka i informationsförmedlingen i och med att hushållens datakommunikationsförbindelser ökar.

Informationsmaterial kan produceras på begäran

En myndighet kan producera informationsmaterial på begäran, till exempel genom att sammanställa uppgifter i dataregister som upprätthålls för olika ändamål (21 §). En förutsättning är att materialet får lämnas ut enligt bestämmelserna om handlingssekretess och skydd för personuppgifter. Med tillstånd av berörda myndigheter och under i lag angivna förutsättningar kan informationsmaterial också sammanställas ur olika myndigheters datasystem.

Registrering av offentliga handlingar, fungerande kundbetjäning

I den nya offentlighetslagen och den kompletterande förordningen (1030/1999) finns bestämmelser om myndigheternas skyldighet att främja genomförandet av rätten att få information. Myndigheterna måste upprätthålla förteckningar över sina offentliga handlingar och ordna en ändamålsenlig service, bland annat genom intern arbetsfördelning och föreskrifter. På detta sätt vill man effektivera genomförandet av offentlighetsprincipen genom att betona att myndigheten själv aktivt skall se till att rätten till information enligt offentlighetsprincipen genomförs också i praktiken.

Datamaterialet i skick – god informationshantering

I den tidigare handlingsoffentlighetslagen fanns inga bestämmelser om myndigheternas skyldigheter att beakta rätten till information i sin dokument- och informationshantering. I lagstiftningen fanns ingen grund för att utveckla datasäkerheten på enhetlig grund.

Enligt den nya offentlighetslagen skall myndigheten för att införa och genomföra en god informationshantering se till att dess handlingar och datasystem samt uppgifterna i dem är tillgängliga, användbara, skyddade och integrerade samt sörja för andra omständigheter som påverkar uppgifternas kvalitet (18 §).

Avsikten med de nya bestämmelserna är att säkerställa att myndigheterna själva har en klar överblick av sitt informationsmaterial, och av vilka behov och intressen som hänför sig till det. Myndigheterna skall se till att de rättigheter och skyldigheter som gäller informationen genomförs.

I förordningen om offentlighet och god informationshantering i myndigheternas verksamhet definieras närmare bl.a. vilka utredningar som krävs för en god informationshantering.

Enhetligare sekretess

Bestämmelserna om sekretess och tystnadsplikt fanns tidigare utspridda i olika lagar och förordningar. Förhållandet mellan handlingssekretess och tystnadsplikt var i praktiken svårhanterligt.

Sekretess bara med stöd av lag

I den nya offentlighetslagen ingår bestämmelser om grunderna för handlingssekretess och tystnadsplikt och om förhållandet mellan dem.

Reformen eliminerar den tidigare konflikten mellan olika grundläggande rättigheter i lagstiftningen och genom den genomförs kravet att sekretessbestämmelser och andra begränsningar i rätten till information skall ingå i lag. Alla sekretessbestämmelser på förordningsnivå har upphävts i samband med totalreformen.

Enligt offentlighetslagen skall en handling sekretessbeläggas om det i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet eller i någon annan lag föreskrivs att den skall vara sekretessbelagd eller om handlingen innehåller uppgifter för vilka tystnadsplikt föreskrivs genom lag (22 §). Områdena för handlingssekretesse och tystnadsplikt sammanfaller.

Sekretessgrunderna koncentrerade i den nya lagen

De vanligaste sekretessgrunderna finns koncentrerade i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (24 §). Detta har ansetts nödvändigt för att garantera lagstiftningens transparens: medborgarna har ingen möjlighet att få någon uppfattning om de grunder på vilka rätten till information är begränsad om sekretessbestämmelserna finns utspridda i lagstiftningen för olika områden.

Riksdagen gav när lagarna i reformpaketet godkändes ett uttalande enligt vilket den förutsätter att regeringen ser till att man i framtiden är återhållsam med att placera in bestämmelser om myndighetssekretess i speciallagstiftningen (RSV 303/1998).

Enligt koncentreringsprincipen ingår i lagen bestämmelser om tystnadsplikt och förbud mot utnyttjande (23 §). Tystnadsplikten gäller utom den offentliga förvaltningens tjänstemän, tjänste- och befattningshavare, anställda och förtroendevalda också bl.a. alla som de facto arbetar hos myndigheten, t.ex. personer som utför frivilligt arbete vid anstalter inom åldringsvården.

Allmänt tillämpade sekretessgrunder

Sekretessbestämmelserna tillämpas enligt huvudregeln oberoende av hos vilken myndighet handlingen finns (sekretessgrundernas allmängiltighet). Detta förtydligar definitionen av sekretess och gör det lättare att utveckla en enhetlig tillämpningspraxis och sekretesslagstiftningen. Uppgifterna kan i förvaltningen vara organiserade på mycket olika sätt, och t.ex. kommunerna har större möjligheter än tidigare att slå samman olika organ för att sköta myndighetsuppgifter. Även denna aspekt talar för bestämmelser som kan tillämpas oberoende av vilken myndighet som sköter en viss uppgift.

I och med att sekretessbestämmelserna koncentreras och sektressgrunderna gjordes allmängiltiga blev det möjligt att upphäva sekretessbestämmelserna i cirka 120 olika författningar.

Enligt de nya bestämmelserna i lagen om offentlighet vid rättegång skall vissa sekretessbelagda handlingar som gäller individer också i domstolen hållas hemliga direkt med stöd av lag, om inte domstolen på grund av ett vägande allmänt intresse beslutar något annat (lagen om ändring av lagen om offentlighet vid rättegång , 9 § 2 mom.; 624/1999).

Från ovillkorlig sekretess till bedömning av skadeverkningar

Enligt offentlighetslagen är sekretessen oftare än tidigare beroende av om utlämnandet av informationen skulle skada de intressen som sekretessen är avsedd att skydda. Dessa s.k. skaderekvisitkalusuler har använts särskilt i de bestämmelser som primärt är avsedda att skydda något allmänt intresse. Skaderekvisitklausuler används för att garantera att sekretessen bli så begränsad som möjligt.

I skaderekvisitklausulerna har använts två olika formuleringar: i den ena är utgångspunkten att handlingen är offentlig (t.ex. 24 § 1 mom. 2 punkten), i den andra att handlingen skall sekretessbeläggas (t.ex. 24 § 1 mom. 7 punkten).

Ändringar i sekretessens omfattning

Från offentlig enligt prövning till hemlig

Olika handlingar i samband med beredningen av ärenden och myndigheternas interna utredningar omfattas i större utsträckning än tidigare av rätten till information. Enligt den tidigare lagen hörde till de enligt prövning offentliga handlingarna dock sådana handlingar ur vilka information i praktiken inte gavs ut och som alltjämt måste hållas utanför offentligheten.

I offentlighetslagen finns därför vissa nya sekretessbestämmelser. Den verkliga offentligheten begränsas inte härigenom, eftersom uppgifter om handlingarna inte heller tidigare har getts ut. Av de tidigare enligt prövning sekretessbelagda handlingarna skall nu sekretessbelägga sådana ltjämt handlingar som innehåller uppgifter om

• psykologiska test och personbedömningar,
• skyddsarrangemang för personer, byggnader, inrättningar och konstruktioner samt data- och kommunikationssystem,
• inspektioner och övervakningsåtgärder,
• polisens taktiska och tekniska metoder,
• offentliga samfunds rättegångsförberedelser,
• beredningen av finans- och inkomstpolitiken,
• omständigheter som kan påverka kapital- och finanseringsmarknaden,
• finansierings- och försäkringsväsendets funktionsduglighet.

Med undantag av persontesten och -bedömningarna är dessa handlingar inte ovillkorligen sekretessbelagda, utan sekretessen är beroende av konsekvenserna av att uppgifterna ges ut i situationen i fråga. Sekretessen har formulerats med hjälp av en s.k. skadevillkorsklausul. De sekretessbestämmelser som gäller inspektioner och övervakning samt beredningen av inkomst- och finanspolitiken har formulerats så att handlingarna antas vara offentliga.

Från offentliga till hemliga

Följande uppgifter som tidigare varit offentligt tillgängliga har blivit sekretessbelagda:

• adress- och andra kontaktuppgifter för vittnen och personer som gjort anmälan, om offentligheten kan innebära ett hot mot personens hälsa eller säkerhet,
• känsliga omständigheter som gäller privatlivet i brottmål,
• fotografier av offer,
• utlåtanden om sinnesundersökning, personundersökningar, lämplighetsutredningar i samband med samhällstjänst,
• planer och utvärderingar av forsknings- och utvecklingsarbete.

De nya sekretessgrunderna effektiverar bl.a. integritetsskyddet för offren för sexualbrott och genomför rätten till skydd för privatlivet och personuppgifter enligt 10 § Finlands grundlag.

Från hemliga till offentliga

Enligt den tidigare matrikellagen var en personligt fastställd lön sekretessbelagd. Enligt lagen om ändring av matrikellagen (627/1999) är uppgifterna om lönerna för statens och kommunernas tjänstemän samt tjänste- och befattningshavare offentliga. Offentligheten gäller således även de delar av lönen som bestäms på basis av individuella arbetsinsatser och bedömning av dem.

Sekretessen ofta endast partiell

Det faktum att en handling innehåller vissa sekretessbelagda uppgifter eller delar innebär inte att hela handlingen får hemlighållas. Uppgifter om övriga delar av handlingen skall då lämnas ut (10 §). Om handlingen skall hemlighållas i syfte att skydda en persons privatliv, är det ofta tillräckligt om identifikationsuppgifterna stryks.

Offentlighet utgångspunkten vid tolkning

I handlingsoffentlighetslagen fanns inga uttryckliga bestämmelser om tolkning. Utlämnandet av uppgifter var dock beroende av allmänna förvaltningsrättsliga principer.

Enligt offentlighetsprincipen är huvudregeln att myndigheternas handlingar är offentliga medan sekretessen är undantag. Denna primära offentlighet liksom också syftet med offentlighetsprincipen måste beaktas när den nya lagen tillämpas (17 §). Informationen får inte begränsas utan saklig och laga grund och inte mer än vad som är nödvändigt för det intresse som skall skyddas.

Tidsgräns för behandlingen av begäran om information

I offentlighetslagen anges maximigränser för behandlingen av en begäran om en handling. I regel skall ärendet behandlas utan dröjsmål. Ärendet skall avgöras och handlingen lämnas ut senast inom två veckor från det att begäran lämnades in, och i de besvärligaste fallen senast inom en månad från begäran (14 § 4 mom.). Fram till början av år 2003 iakttas dock längre tider (37 § 2 mom.).

Myndigheternas informationsutbyte regleras

I lagen om allmänna handlingars offentlighet angavs inga grunder för en myndighets rätt att få uppgifter av en annan myndighet. Bestämmelserna i den nya lagen förtydligar informationsutbytet myndigheterna emellan. I lagen finns nu allmänna grunder för överlämnande av sekretessbelagda uppgifter till en annan myndighet (26 och 29 §). Lagen tillåter också i större utsträckning att myndigheterna överför personuppgifter på teknisk väg.

Ikraftträdande

Offentlighetslagen och de lagar som har samband med den har trätt i kraft 1.12.1999. I lagen finns övergångsbestämmelser som ger myndigheterna tid att anpassa sig till sina nya skyldigheter. En förteckning över handlingsregistren skall göras upp och datasystembeskrivningar utarbetas till 1.12.2000, och till 1.12.2001 skall det göras utredningar enligt god informationshanteringssed. För att få datasystemen i skick har beviljats en tre års övergångstid.

Bestämmelser och lagberedningsmaterial som omfattas av reformen

Lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet och de övriga lagarna inom totalreformen av offentlighets- och sekretesslagstiftningen (621–693/1999) stadfästes 21.5.1999. Samtidigt gavs sex förordningar (694–699/1999). Förordningen om offentlighet och god informationshantering i myndigheternas verksamhet (1030/1999) gavs 12.11.1999.

Författningstexterna samt regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om offentlighet i myndigheternas verksamhet samt till lagar som har samband med den (RP 30/1998) liksom också förvaltningsutskottets betänkande om behandlingen av reformen i riksdagen (FvUB 31/1998), grundlagsutskottets utlåtande (GrUU 43/1998) och lagutskottets utlåtande (LaUU 14/1998) finns samlade i ett särtryck, som kan beställas från Edita Ab. Handlingarna om riksdagsbehandlingen kan också sökas fram via riksdagens Internet-sidor, (www.riksdagen.fi).