OIKEUSMINISTERIÖ

MUISTIO

Lainvalmisteluosasto

17.8.1999

KOMITEAN ASETTAMINEN VALMISTELEMAAN KIELILAIN JA SIIHEN LIITTYÄN SÄÄNTELYN UUDISTAMISTA

Nykyinen tilanne

Nykyinen kielilaki (148/1922) on vuodelta 1922. Laki perustuu Suomen Hallitusmuodon 14 §:ään ja koskee Suomen kansalliskieliä, suomea ja ruotsia, ja Suomen kansalaisen oikeutta käyttää omaa kansalliskieltään viranomaisten kanssa asioidessaan. Nykyisen hallitusmuodon 14 § 2 momentin mukaan jokaisella on oikeus tuomioistuimessa ja muussa viranomaisessa asiassaan käyttää omaa kieltään, joko suomea tai ruotsia. Saman hallitusmuodon lainkohdan mukaan julkisen vallan on huolehdittava maan suomen- ja ruotsinkielisen väestön sivistyksellisistä ja yhteiskunnallisista tarpeista samanlaisten perusteiden mukaan.

Vastaava säännös Suomen kansalliskielistä ja oikeudesta omaan kieleen sisältyy myös vuonna 2000 voimaan tulevan uuden perustuslain 17 §:ään. Kielilain tavoitteena on konkretisoida hallitusmuodon vaatimus turvaamalla kummankinkielisen kansanosan kielelliset tarpeet ja kielellinen yhdenvertaisuus maassamme.

Suomen kansalliskieliä koskeva lainsäädäntö ei rajoitu kielilakiin. Siihen liittyvät mm. asetukset kielilain täytäntöönpanosta ja kielilaissa mainittujen käännösten toimittamisesta suoritettavista maksuista, laki valtion virkamiehiltä vaadittavasta kielitaidosta ja asetus sen täytäntöönpanosta, asetus suomen ja ruotsin kielen taidon osoittamisesta, valtioneuvoston päätös sisältävä johtosäännön suomen ja ruotsin kielessä suoritettavia tutkintoja varten asetetuille tutkintolautakunnille, laki kotimaisten kielten tutkimuskeskuksesta sekä valtioneuvoston päätös valtioneuvoston ruotsin kielen lautakunnasta. Lisäksi lukuisissa muissa säädöksissä, kuten esimerkiksi perusopetuslaissa, yliopistolaissa ja kuntalaissa on kansalliskieliä koskevia säännöksiä.

Kielilaki koskee vain Suomen kansalliskieliä suomea ja ruotsia. Saamen kielen käytöstä säädetään erikseen. Kansalliskieliä koskevassa kielilainsäädännössä ei oteta kantaa Suomessa asuvien tai oleskelevien vieraskielisten kielellisiin oikeuksiin eikä oikeuteen romanikieleen ja viittomakieleen.

Ahvenanmaan itsehallintolaissa on Ahvenanmaan maakuntaa koskevia kielisäännöksiä.

Kielilakia säädettäessä vuonna 1922 oli Suomen taloudellinen ja sosiaalinen tilanne toinen kuin vuosituhannen lopussa. Kielilakia on muutettu kuusi kertaa. Kielilakiin tehdyt muutokset ovat kuitenkin olleet lähinnä teknisiä lisäyksiä tai muusta lainsäädännöstä johtuvia seurannaisvaikutuksia. Esimerkkinä jälkimmäisestä voi mainita valtion viranomaistoiminnan siirtymisestä valtion liikelaitoksille johtunut muutos, jonka seurauksena kielilaki koskee myös valtion liikelaitoksia. Sisällöllisistä kielilakiin tehdyistä muutoksista merkittävimmät lienevät virka-aluejakoa koskevat muutokset. Periaatteellisia, kansalaisen kielellisiä oikeuksia koskevia muutoksia ei sitä vastoin ole tehty.

Kielilain ja muista kielilainsäädännön säännöksistä huolimatta viranomaistoiminnassa on ongelmia, jotka johtuvat virkamiesten riittämättömistä edellytyksistä palvella kansalaisia molemmilla kielillä. Asia koskee sekä yksi- että kaksikielisiä alueita. Käytännössä ilmenevät epäkohdat luovat epätasa-arvoisuutta kieliryhmien välille ja ovat omiaan heikentämään kansalaisten käsitystä maamme kaksikielisyydestä. Ongelmaan on viime vuosina kiinnitetty huomiota laajasti ja kielilainsäädäntöä ja sen uudistamisen tarvetta on käsitelty kansalaisten keskuudessa, lehdistössä, tutkimuksissa ja virkamiestasolla.

Valtioneuvoston kanslia on 28.1.1997 kirjeellä ministeriöille kiinnittänyt huomiota kielilainsäädännön noudattamiseen.

Eduskunnan oikeusasiamies on ottanut kantaa mm. käräjäoikeuksien puutteelliseen ruotsinkieliseen toimintaan, jonka johdosta hallitusmuodon vaatimus oikeudesta asioida omalla kielellään ei käytännössä toteudu. Oikeusasiamies on 24.4.1998 esittänyt valtioneuvostolle, että oikeusministeriö asettaisi työryhmän selvittämään kielellisen tasa-arvon toteutumista rikosoikeudenkäynneissä ja erityisesti ruotsin kielen käyttöön liittyviä ongelmia.

Samassa yhteydessä oikeusasiamies myös kiirehti vaikeaselkoisen ja osaksi vanhentuneen kielilainsäädännön uudistamista. Oikeusministeriö onkin oikeusasiamiehen esityksen johdosta 7.1.1999 asettanut työryhmän, jonka tehtävänä on selvittää ruotsia äidinkielenään puhuvien henkilöiden mahdollisuuksia asioida äidinkielellään tuomioistuimissa. Työryhmän tehtävä on luonteeltaan kiireellinen ja sen sisältö liittyy kielilain uudistamistarpeeseen. Työryhmän rajallinen tehtävä ei kuitenkaan korvaa kielilain ja siihen liittyvän lainsäädännön uudistamista, mutta on kuitenkin omiaan pohjustamaan uudistustyötä. Työryhmän tulee saada työnsä valmiiksi vuoden 1999 loppuun mennessä.

Professori Stefan Sjöblom (Svenska social- och kommunalhögskolan) on vuonna 1998 julkaissut Suomen Kuntaliiton ruotsinkielisen valtuuskunnan toimeksiannosta selvityksen. Sen mukaan suuri osa siitä tiedosta, jonka valtion viranomaiset lähettävät ruotsinkielisiin ja kaksikielisiin kuntiin, on olemassa vain suomeksi.
Suomenruotsalaiset kansankäräjät on myös ollut aloitteellinen kielilainsäädännön uudistamisen nopeuttamiseksi. Kansankäräjät julkaisi helmikuussa 1999 ruotsinkielen tulevaisuutta koskevan esitteen, ns. kielimanifestin, ja kutsuivat puoluejohtajat Helsingin yliopistolle keskustelutilaisuuteen aiheesta Suomen kaksikielisyys ensi vuosituhannella.

Pääministeri Paavo Lipposen II hallituksen ohjelmaan sisältyy kannanotto kielilain uudistamisesta.

Uudistustarve

Voimassa oleva kielilaki on sisällöltään paikoittain vaikeaselkoinen. Pykälät ovat niukkasanaisia ja osin vaikeasti ymmärrettävissä ja sovellettavissa. Tämä koskee erityisesti tuomioistuimissa käytettävää kieltä koskevia säännöksiä, jotka jo asiakokonaisuutena ovat vaikeasti hahmoteltavissa ja luettavissa ja jotka näin ollen jättävät tilaa tulkinnalle. Tämä epäkohta on ongelmallinen oikeusvarmuuden kannalta. Olisi myös syytä arvioida, tulisiko kielilain painopistettä siirtää niin, että laajempaa huomiota kiinnitettäisiin kielellisten oikeuksien toteutumiseen suullisessa eikä vain kirjallisessa yhteydenpidossa viranomaisiin.

Kielilaki on sisällöltään myös eräiltä osin joustamaton ja siksi epäkäytännöllinen. Tämä koskee esimerkiksi viranomaisten sisäistä virkakieltä koskevia määräyksiä, joiden suhteen kansainvälisen kirjeenvaihdon lisääntyessä olisi tarkoituksenmukaista harkita joustavampaa sääntelyä. Joustamattomuus ilmenee myös käytännön asioissa, kuten kielilaista seuraavasta jaosta yksi- ja kaksikielisiin virka-alueisiin, joiden johdosta esim. paikkakuntien nimet ja tienviitoituksen kieli vaihtelevat epäjohdonmukaisesti virka-alueiden rajojen yli siirryttäessä. Samasta syystä kulttuurihistoriallisen perinteen vaaliminen vaikeutuu, kun paikkakuntien alkuperäisiä nimiä ei aina voida käyttää viitoituksessa.

Myös lain sisällön tarkoituksenmukaisuutta on syytä tarkistaa. Tämä koskee mm. kielilaista seuraavaa jakoa yksi- ja kaksikielisiin virka-alueisiin, joka osin on osoittautunut ongelmalliseksi. Lisäksi on mahdollisesti syytä arvioida uudelleen lasku- ja tarkistustapaa, jonka perusteella jako toimitetaan.

Uudistuksen yhteydessä olisi mahdollisesti myös syytä arvioida, tulisiko virkamiehiltä vaaditun kielitaidon tasovaatimuksia muuttaa ja tulisiko asiasta säätää kielilaissa.

Uudistuksen yhteydessä on erityisesti otettava huomioon uuden perustuslain säännökset perusoikeuksista, joiden kielellisiä oikeuksia koskevat säännökset sisällöllisesti vastaavat nykyistä hallitusmuotoa. Myös oikeushenkilöiden kielellisiä oikeuksia koskevia säännöksiä tulisi selkeyttää ja tässä yhteydessä on otettava huomioon EY-tuomioistuimen asiaa koskeva oikeuskäytäntö. Tämän lisäksi on otettava huomioon Suomen kansainväliset sopimusvelvoitteet, mm. Pohjoismaiden välinen kielisopimus ja Euroopan ihmisoikeussopimus, ja pyrittävä harmonisoimaan kielellisiä oikeuksia koskevat säännökset.

Uudistustarve kohdistuu myös lain kieliasuun ja lainsäädäntötekniikkaan, jotka ovat selvästi vanhentuneet ja siksi uudistamisen tarpeessa. Tärkeimpänä lakiteknisenä uudistuksena on pidettävä lain sisällön selkiyttämistä lukujaon, pykälien otsikoinnin ja pykälien keskinäisten systematisoinnin avulla.

Uudistuksen lähtökohdat ja tavoitteet

Uudistuksen lähtökohtana on se, että suomi ja ruotsi ovat maamme kansalliskielet. Kielelliset oikeudet tulevat sisältymään uuteen Suomen perustuslakiin, joka tulee voimaan 1.3.2000. Näitä oikeuksia tulee täsmentää uudella kielilailla.

Uudistuksen tavoitteena on ajanmukaistaa kielilaki ja tarvittavin osin muu siihen liittyvä kielilainsäädäntö sisällöllisesti, kielellisesti ja lainsäädäntöteknisesti. Kysymyksessä on siksi kokonaisuudistus. Uudistuksen myötä pyritään vahvistamaan kielellistä tasa-arvoisuutta ja luomaan edellytyksiä korjata edellä mainitut käytännössä ilmenevät epäkohdat. Yksinkertaisesti luettava ja tulkittava kielilainsäädäntö olisi omiaan parantamaan myös viranomaisten käsitystä kielellisesti yhdenvertaisen kohtelun tärkeydestä käytännössä.

Uudistuksen tavoitteet eivät kuitenkaan rajoitu koskemaan käytännön parannusta viranomaistasolla, vaan kielilailla on myös symboliarvoa kansalaisille. Kieli on se tekijä, jolla on suurin vaikutus kansanryhmän yhtenäisyyden ja erityispiirteiden säilyttämiseksi. Kielellä on ratkaiseva vaikutus yksilön toiminnalle yhteiskunnassa.
Siksi on tärkeää, että kaikilla kansalaisilla on yhdenvertaiset mahdollisuudet käyttää äidinkieltään myös julkisissa yhteyksissä sekä saada erilaisia palveluja omalla kielellään. Kielellinen yhdenvertaisuus vahvistaa identiteettiä ja lisää yhteiskunnallista läpinäkyvyyttä, joka puolestaan on omiaan luomaan turvallisuuden ja yhteenkuuluvuuden tunnetta.

Suurimmat epäkohdat johtuvat kielilainsäädännön ja käytännön ristiriidasta, jonka seurauksena kielilain vaatimukset eivät toteudu ja useat pykälät jäävät kuolleiksi kirjaimiksi. Tilanne on oikeudellisesti epätyydyttävä. Uudistuksen yhteydessä olisikin syytä arvioida, miten tämä ristiriita tarkoituksenmukaisella tavalla voidaan ratkaista.

Komitean asettaminen

Kielilainsäädännön uudistamisen laajuuden ja periaatteellisen merkittävyyden vuoksi asian valmistelua varten ehdotetaan asetettavaksi laajapohjainen komitea. Komitean tehtävänä on valmistella ehdotus uudeksi Suomen kansalliskieliä, suomea ja ruotsia, koskevaksi kielilaiksi ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi. Ehdotusta laatiessaan komitean on mm.
arvioitava nykyinen kielilaki ja siihen liittyvä lainsäädäntö perustuslain perusoikeuksien ja Suomen kansainvälisoikeudellisten velvoitteiden valossa,
ehdotettava käytännön toimenpiteitä kielellisten oikeuksien toteuttamiseksi ja
selkeytettävä lainsäädäntö systemaattisesti ja kielellisesti.

Ehdotus tulee laatia hallituksen esityksen muotoon. Komitean on ehdotusta laatiessaan kuultava kielellistä jaotusta koskevissa kysymyksissä sisäasiainministeriötä ja virkamiesten kielitaitovaatimuksista valtiovarainministeriötä sekä myös mm. kansanedustuslaitoksen, Ahvenanmaan maakunnan, joukkotiedotusvälineiden sekä kielellisten eturyhmien edustajia.