Parempi sääntely - hallituksen linjaukset käytäntöön -seminaari
25.5.2009 klo 12.00
Tieteiden talo, Kirkkokatu 6

Hyvät lainvalmistelijat ja lainvalmistelun kehittäjät,

Lainvalmistelun laadusta on puhuttu vuosikymmeniä, ja monen mielestä liikaakin. Saavutettujen tulosten perusteella siitä ei kuitenkaan ole puhuttu tarpeeksi paljon. Tämä todettiin hallituksen puolivälin arvioinnissa, kun lainvalmistelun tilannetta ja resursseja arvioitiin. Myös valtioneuvoston oikeuskansleri ja eduskunnan puhemies ovat hiljattain moittineet lainvalmistelun laatua. Meillä on siis juuri nyt syytä paneutua entistä tiukemmin lainvalmistelun kehittämistyöhön.

Olemme tänään koolla miettimässä, mitä lainvalmistelulle tästä eteenpäin olisi tehtävä. Hallitus punnitsi asiaa alkukeväästä iltakoulussa ja politiikkariihessä. Näiden keskustelujen jälkeen voin vakuuttaa, että lainvalmistelun kehittämisellä on koko hallituksen tuki takanaan. Politiikkariihen tuloksena saatiinkin joukko uusia linjauksia, joita nyt aletaan toteuttaa. Minulta on politiikkariihen jälkeen usein kysytty, mitä nämä linjaukset tarkoittavat ja mitä hallitus nyt oikein haluaa. Linjauksiin ei kuitenkaan ole kätketty mitään salaista suunnitelmaa, vaan ne ovat asioita, joissa on todettu parantamisen ja selvittämisen tarvetta. Hallitus odottaakin nyt lainvalmistelijoilta ja ministeriöiden virkamiesjohdolta näkemyksiä siitä, miten linjauksia voitaisiin käytännössä toteuttaa.

Kun lainvalmistelun laadusta on viime aikoina keskusteltu lehtien palstoilla, sanaa laatu on tässä yhteydessä käytetty monessa eri merkityksessä. Eduskunta painottaa lakiteknistä laatua ja valmistelun aikataulujen noudattamista. Oikeuskansleri kiinnittää lakitekniikan ja perustuslain lisäksi huomiota hallituksen esitysten perusteluihin. Eri intressiryhmät tarkoittavat usein laadulla sitä, miten lakiesitys vastaa niiden esittämiä mielipiteitä.

Laadusta tunnutaan välillä puhuttavan silloinkin, kun oikeusoppineet kiistelevät tulkinnoista, joista perustellusti voidaan esittää eri mielipiteitä. Itse puhuisin lainsäädännön laadusta mieluiten valmisteluprosessin kannalta. Hallituksen linjaukset lainsääntösuunnitelmassa ja politiikkariihen tuloksissa liittyvät nimenomaan lainsäädäntöprosessin laatuun. Huolellinen ja ammattitaitoisesti hoidettu valmisteluprosessi tuottaa paitsi selkeitä ja ymmärrettäviä lakeja, myös sisällöltään hyvää sääntelyä. Sisällöllisiin ratkaisuihin vaikuttaa se, miten niiden vaihtoehdot ja vaikutukset on arvioitu, sekä miten asian eri osapuolet ovat saaneet mahdollisuuden vaikuttaa ratkaisuihin valmistelun kuluessa. Nämä näkökohdat ovat osa sitä prosessin laatua, joka vaikuttaa suotuisasti myös sisältöön.

Olen monesti miettinyt, miksi lainvalmistelun laadun parantaminen on käytännössä niin vaikeaa ja hidasta. Yksi syy tähän on varmasti se, että lakihankkeet ovat niin erilaisia keskenään. Suurin osa hallituksen esityksistä on laajuudeltaan suppeita, osa jopa rutiininomaisia ja teknisiä. Toisaalta meillä on valtavan suuria hankkeita, joiden sisällöllisiin ja juridisiin haasteisiin tarvittaisiin osaamista koko valtioneuvoston laajuiselta rintamalta. Valmistelutavoissa on suuria eroja alkaen virkamiehen yksinäisestä kirjoituspöytätyöstä ja päättyen kiihkeisiin kolmikantaneuvotteluihin tai vuosia istuvaan parlamentaariseen komiteaan. Lakien valmisteluaika vaihtelee muutamasta viikosta muutamaan hallituskauteen, mutta kestosta riippumatta valmistelussa tuntuu aina olevan liian kiire. Vaikka kiire onkin yhteinen ongelma kaikille hankkeille, yhteisiä parannuskeinoja hyvin erilaisille hankkeille on vaikea löytää.

Toinen laadun parantamista vaikeuttava tekijä on se, että lainvalmistelu prosessina on pitkä ja monimutkainen. Prosessissa on pienissäkin hankkeissa matkan varrella mukana lukuisia toimijoita, päättäjiä ja intressiryhmiä. Vaikka katsottaisiin pelkästään virallista prosessia valtioneuvostossa ja eduskunnassa, toimintoketju on pitkä ja monivaiheinen. Tällaisessa tilanteessa jokainen meistä voi helposti löytää huonon laadun syitä niistä asioista, jotka ovat oman toimivallan tai tekemisen ulkopuolella. Tällöin on myös helppo nostaa kädet pystyyn ja sanoa, että lainvalmistelun laatuun ei voi eikä kannata panostaa. Minulle on esimerkiksi kerrottu, että pykälien epäselvän ja huonon kielen syynä on koulujärjestelmä, jossa ei enää opeteta lapsia kirjoittamaan kunnolla. Johtopäätöksenä tästä oli, että ministeriöiden tehtävä ei ole opettaa virkamiehiä kirjoittamaan. Tämä on ääriesimerkki, mutta se kertoo myös vaarasta turhautua, jos ongelmiin ei voi käydä käsiksi. Lainvalmistelun ongelmiin voidaan käydä käsiksi tarkastelemalla valmisteluprosessia koko matkalta ja kaikkien toimijoiden yhteistyönä. Yhden muutoksen tekeminen tai epäkohdan korjaaminen ei vielä auta paljoakaan, mutta jos voidaan saada parannuksia useisiin prosessin vaiheisiin ja monien toimijoiden yhteistyöhön, tuloksia voidaan saada aikaan.

Kolmas lainvalmistelun kehittämistä vaikeuttava tekijä näyttää olevan se, että lainvalmistelua ja sen kehittämistoimintaa ei ole kaikissa ministeriöissä organisoitu. Hallituksen puolivälin arvioinnissa ministeriöiltä kysyttiin monia lainvalmisteluprosessin laatuun liittyviä asioita. Vastauksista kävi ilmi, että monissa ministeriöissä ei tiedetä, miten siellä toimitaan ja miten valmisteluprosessi sujuu. Kenelläkään ei näissä tapauksissa ole kokonaiskäsitystä asiasta, koska kukaan ei käytännössä huolehdi prosessista ministeriötasolla. Lainvalmistelu jää silloin helposti vain yksittäisten valmistelijoiden ja hankkeiden vastuulle. Tällöin on varana se, että lainvalmisteluprosessin ongelmista ei olla ministeriötasolla tietoisia.

Tämän seminaarin tausta-ajatuksena on, että työn parantamisesta tietävät eniten ne, jotka työtä itse tekevät. Kun mietimme käytännön toimia lainvalmistelutyön parantamiseksi, toivon, että lainvalmistelijoiden omat kokemukset tulevat aidosti esiin. Olisi tärkeätä saada tietää ne asiat, jotka arkisessa työssä ovat suurimpia pullonkauloja. Nämä saattavat olla valmistelijoiden omasta mielestä yksinkertaisia ja itsestään selviä, mutta nyt olisi tärkeää tehdä ne näkyviksi, jotta niihin voitaisiin puuttua. Lisäksi olisi tärkeää tuoda esiin, mitä tukea ja opastusta valmistelijat työhönsä kaipaavat. Toivoisin myös näkemyksiä siitä, miten valtioneuvoston yhteisiä palveluja ja toimintoja prosessin eri vaiheissa voitaisiin parantaa. Oikeusministeriön oppaat, neuvonta, lausunnot ja laintarkastus ovat osa lainvalmisteluprosessin toimintaa. Tiedän, että oikeusministeriön resurssit eivät läheskään aina riitä kaikkeen siihen, mitä meiltä muiden ministeriöiden auttamiseksi toivotaan. Tästä huolimatta toivon teidän antavan palautetta myös oikeusministeriön toiminnasta. Jos meidän tuellemme valtioneuvoston toiminnassa on vahva tilaus, se ehkä auttaa meitä myös lisäresurssien saamisessa.

Lopuksi haluan kiittää teitä kaikkia lämpimästi siitä, että olette tänään täällä parantamassa lainvalmistelun laatua. Me tarvitsemme nyt paljon ja monenlaisia ehdotuksia käytännön toimista. Minä odotankin innokkaasti tämän päivän tuloksia, ja olen valmis viemään niitä kaikin voimin eteenpäin. Hallituksen politiikkariihi osoitti, että myös muut ministerit pitävät asia tärkeänä. Teidän ehdotuksillanne on siis tällä hetkellä hyvät menestymisen mahdollisuudet. Toivotan teille kaikille aktiivista seminaaripäivää!