Saamelaisten oikeudellinen asema

Tarkasteltaessa saamelaisten oikeudellista asemaa Suomessa on perusteltua ottaa lähtökohdaksi perustuslain 17 §. Pykälässä on säännökset saamelaisten oikeudesta ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Toinen merkittävä perustuslain säännös sisältyy 121 §:ään. Siinä säädetään saamelaisten kieltä ja kulttuuria koskevasta itsehallinnosta.

Perustuslain säännösten ja niiden tulkintakäytännön lisäksi aion puheenvuorossani käsitellä muuhun lainsäädäntöön sisältyviä säännöksiä saamelaisten kuulemisesta ja osallistumisesta. Lisäksi otan esiin muutamia erityiskysymyksiä.

Myöhemmin tänään kuulemme erikseen alkuperäiskansojen asemasta kansainvälisessä oikeudessa ja saamelaisten kielellisistä oikeuksista. Sen vuoksi en puheenvuorossani käsittele näitä aiheita kuin viittauksenomaisesti.

1. Perustuslaki

Saamelaisten perusoikeuksia alkuperäiskansana ja heidän kulttuuri-itsehallintoaan koskevat säännökset otettiin hallitusmuotoon vuonna 1995. Nämä säännökset siirrettiin asiallisesti muuttamattomina vuonna 2000 voimaan tulleeseen perustuslakiin.

Perustuslain 17 §
Perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Saman lainkohdan mukaan saamelaisten oikeudesta käyttää saamen kieltä viranomaisessa säädetään lailla.

Säännöksellä on läheinen yhteys perustuslain yhdenvertaisuutta koskevaan 6 §:ään. Säännöksen alkuosa sisältää muiden kuin suomen- ja ruotsinkielisten väestöryhmien yhteisöllisen oikeuden ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan - pykälässä mainitaan tältä osin saamelaisten lisäksi erityisenä ryhmänä myös romanit.

Perustuslain säännöksen tarkoituksena on edistää tosiasiallisen yhdenvertaisuuden toteutumista. Tarvittaessa voidaan myös turvautua positiivisiin erityistoimenpiteisiin. Valmisteluasiakirjojen mukaan säännöksellä pyritään saamelaisten alkuperäiskansan omaperäisen kulttuurin säilymiseen.

Kieltä ja kulttuuria koskevan säännöksen perusteluissa todetaan, ettei säännös rajoitu pelkästään vähemmistöjen kielellisten oikeuksien turvaamiseen. Sen sijaan säännös ulottuu laajemmin turvaamaan vähemmistöjen kulttuurimuotoja. Perusteluissa on erikseen mainittu, että säännöksen turvaamaan saamelaisten kulttuurimuotoon kuuluvat saamelaisten perinteiset elinkeinot, kuten poronhoito, kalastus ja metsästys. Eduskunnan perustuslakivaliokunta olikin painottanut perinteisten elinkeinojen erityistä merkitystä saamelaiskulttuurille jo ennen kuin perustuslaissa oli saamelaisten kieltä ja kulttuuria koskeva säännös. Asia nousi valiokunnassa esiin muun muassa poronhoitolain käsittelyn yhteydessä vuonna 1990 (PeVL 3/1990 vp). Perustuslakivaliokunnan käytännössä on myös pidetty esimerkiksi saamelaisten perinteisiä kalastusoikeuksia sellaisina varallisuusarvoisina etuina, joita on suojattu perustuslaillisen omaisuudensuojan kautta (esim. PeVL 7/1978).

Perusoikeussäännöksistä puhuttaessa tulee ottaa huomioon myös perustuslain 22 §:n sääntely. Siinä asetetaan julkiselle vallalle velvollisuudeksi turvata perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Yhdessä perustuslain 17 ja 22 § siis velvoittavat julkista valtaa paitsi sallimaan, myös tukemaan 17 §:ssä tarkoitettujen ryhmien - kuten saamelaisten - oman kielen ja kulttuurin kehittämistä. Säännös tarjoaa valtiosääntöisen perustan myös siinä tarkoitettujen ryhmien elinolosuhteiden kehittämiselle niiden omaa kulttuuriperinnettä kunnioittaen. Voidaan siis sanoa, että perustuslain 17 §:stä johtuu valtiovallalle myös aktiivisia toimimisvelvoitteita.

Perustuslain 121 §
Saamelaisia koskevaan perusoikeussäännökseen (PL 17 §) liittyy läheisesti perustuslain 121 §, jossa säädetään saamelaisten kulttuuri-itsehallinnosta. Perustuslain 121 §:n 4 momentin mukaan saamelaisilla on saamelaisten kotiseutualueella kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin lailla säädetään.

Säännös vastaa asiallisesti hallitusmuodon 51 a §:ää, joka säädettiin vuonna 1995. Säännöksen perusteluissa todetaan, että saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa koskevalla säännöksellä on tarkoitus turvata saamelaisten oikeus muihin väestöryhmiin nähden yhdenvertaiseen kohteluun hallinnossa etnisen kulttuuri-itsehallinnon pohjalta.

Lainkohdan perusteluissa (HE 248/1994) saamelaisten kulttuuri-itsehallinnon järjestämistä kutsutaan etno-poliittiseksi itsehallintomalliksi. Eri puolilla maailmaan alkuperäiskansojen itsemääräämistä on tällaisen etno-poliittisen itsehallinnon lisäksi pyritty järjestämään myös
- pelkkänä alueeseen kohdistuvana omistusoikeutena, mihin liittyvät nykyään ympäröivään alueeseen kohdistuvat käyttöoikeudet, sekä
- alueellisena itsehallintona poliittisine oikeuksineen.

Kulttuuri-itsehallintoa koskevan säännöksen perusteluissa arvioidaan, ettei pelkkä maahan kohdistuva omistusoikeus turvaa alkuperäiskansalle poliittisia, kulttuurisia eikä sosiaalisia oikeuksia, eikä välttämättä aina edes käyttöoikeuksia perinteisten elinkeinojen harjoittamiseen omistettavan alueen ulkopuolella. Alueellinen itsehallintomalli taas turvaisi alkuperäiskansan itsehallinnon sellaisilla alueilla, joissa kansa on enemmistönä. Koska saamelaiset ovat kotiseutualueella vähemmistönä, ei enemmistöpäätöksiin nojautuvan alueellisen itsehallintomallin katsottu turvaavan saamelaisten itsehallintoa. Näiden syiden vuoksi päädyttiin siis nykyisen perustuslain sääntelyyn kulttuuri-itsehallinnosta.

Mitä sitten kulttuuri-itsehallinolla tarkoitetaan? Perustuslain 121 §:n 4 momentin perustelujen mukaan saamelaisten kulttuuri-itsehallinnon sisällön määrää perustuslain 17 §:n 3 momentin säännös saamelaisten oikeudesta ylläpitää ja kehittää kieltään ja kulttuuriaan. Sana kulttuuri on tässäkin yhteydessä ymmärrettävä laajasti. Säännös ei rajoitu pelkästään vähemmistöjen kielellisten oikeuksien turvaamiseen, vaan ulottuu laajemmin turvaamaan vähemmistöjen kulttuurimuotoja. Kulttuurimuotoon kuuluvat saamelaisten perinteiset elinkeinot, kuten poronhoito, kalastus ja metsästys (HE 248/1994 vp).

Säännöksen perusteluissa viitataan myös kansainvälisiin sopimuksiin, erityisesti KP-sopimukseen (YK:n yleissopimus kansalais- ja poliittisista oikeuksista) ja ILO:n yleissopimukseen 169. KP-sopimuksen 27 artiklassahan todetaan, että niissä valtioissa, joissa on kansallisia tai kielellisiä vähemmistöjä, tällaisiin vähemmistöihin kuuluvilta henkilöiltä ei saa kieltää oikeutta yhdessä muiden ryhmänsä jäsenten kanssa nauttia omasta kulttuuristaan tai käyttää omaa kieltään. Alun perin artiklaa tulkittiin siten, että sen tarkoituksena oli antaa vähemmistölle oikeus elää rauhassa ja suojattuna valtion taholta tulevilta hyökkäyksiltä. Nykyään käsitys on kuitenkin muuttunut pohjoismaisessa oikeudellisessa kirjallisuudessa ja lainvalmistelutyössä. Muuttuneen käsityksen mukaisesti vähemmistösuojaan kuuluu nykyisin toisaalta se, että vähemmistön annetaan elää rauhassa kieltämättä sen oikeutta omistautua omalle kulttuurilleen. Toisaalta taas valtion velvollisuutena on tukea aktiivisesti vähemmistöä sen kulttuurin ylläpitämiseksi ja kehittämiseksi.

Perustuslain kulttuuri-itsehallintoa koskevan säännöksen sanamuodostakin ("kieltä ja kulttuuria koskeva itsehallinto sen mukaan kuin lailla säädetään") käy ilmi, että saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa turvataan sääntelykokonaisuudella, joka muodostuu perustuslain lisäksi myös tavallisista eduskuntalaeista. Perustuslain säännöksellä pyritään siihen, että lainsäädännössä määrättäisiin saamelaisten omaa kieltä ja kulttuuria koskevissa asioissa toimielimet, toimivaltarajat ja tehtävät saamelaishallinnolle, kunnalliselle itsehallinnolle ja valtion hallinnolle. Perustuslaissa turvattua itsehallintoa konkretisoivat käytännössä merkittävästi laki saamelaiskäräjistä (974/1995), saamen kielilaki (1086/2003) ja kolttalaki (253/1995).

2. Laki saamelaiskäräjistä

Laki saamelaiskäräjistä valmisteltiin samanaikaisesti perustuslain kulttuuri-itsehallintoa koskevan säännöksen kanssa. Laki tuli voimaan vuoden 1996 alussa. Laki korvasi aikaisemman, asetustasoisen sääntelyn saamelaisvaltuuskunnasta.

Lain 1 §:n mukaan saamelaiset valitsevat vaaleilla keskuudestaan saamelaiskäräjät itsehallintoon kuuluvia tehtäviä varten. Saamelaiskäräjien vaalit toimitetaan joka neljäs vuosi (19 §).

Saamelaiskäräjien tehtävänä on hoitaa saamelaisten omaa kieltä ja kulttuuria sekä heidän asemaansa alkuperäiskansana kuuluvat asiat. Tehtäviinsä kuuluvissa asioissa saamelaiskäräjät voi tehdä viranomaisille aloitteita ja esityksiä sekä antaa lausuntoja. Näissä asioissa saamelaiskäräjät käyttää lisäksi päätösvaltaa siten kuin saamelaiskäräjistä annetussa laissa tai muualla laissa säädetään (5 §). Saamelaiskäräjät päättää lisäksi saamelaisten yhteiseen käyttöön osoitettujen varojen jaosta (8 §). Lisäksi saamelaiskäräjät edustaa saamelaisia kansallisissa ja kansainvälisissä yhteyksissä, kun on kyse saamelaiskäräjien tehtäviin kuuluvista asioista (lain 6 §).

Saamelaiskäräjälakiin sisältyvät myös tärkeät säännökset saamelaisten kotiseutualueesta (4 §) sekä siitä, ketä lakia sovellettaessa pidetään saamelaisena (3 §). Saamelaisen määritelmässä laissa ovat mukana sekä subjektiivinen että objektiivinen edellytys. Subjektiivisella edellytyksellä tarkoitetaan sitä, että henkilö itse pitää itseään saamelaisena. Objektiiviset kriteerit kytkeytyvät puolestaan saamelaiseen syntyperään.

3. Kuulemisvelvoitteet lainsäädännössä

Alkuperäiskansoja koskevia lainsäädännöllisiä tai hallinnollisia toimenpiteitä tulee valmistella yhteistyössä asianomaisen kansan edustajien kanssa. Tämä on kansainvälisen oikeuden piirissä nykyisin omaksuttu lähtökohta. Esimerkiksi YK:n alkuperäiskansajulistuksessa toistuu käsitys siitä, että alkuperäiskansojen oikeuksia tulee toimeenpanna ja kehittää kyseessä olevien kansojen kanssa yhteistyössä ja neuvotellen ("in consultation and cooperation with the peoples concerned").

Neuvotteluvelvoitteen toteutumiseen Suomessa on kiinnitetty huomiota ihmisoikeussopimusten valvontaelinten kannanotoissa. Viimeksi asia on noussut esiin YK:n KP-sopimusta valvovan rotusyrjinnän poistamista käsittelevän komitean (CERD) loppupäätelmissä maaliskuussa 2009 ja sitä ennen esimerkiksi vuoden 2007 alkupuolella Euroopan neuvoston ministerikomitean päätöslauselmassa, joka koskee kansallisten vähemmistöjen suojelua koskevan puiteyleissopimuksen täytäntöönpanoa Suomessa.

Myös ILO:n yleissopimuksessa 169 asetetaan hallituksille neuvotteluvelvollisuus ennen sellaisiin toimenpiteisiin ryhtymistä, joilla voi olla välitöntä vaikutusta alkuperäiskansaan. Neuvottelut tulee käydä alkuperäiskansan edustuselimen kanssa ja valtion on tarvittaessa taattava varat alkuperäiskansan omien instituutioiden ja aloitteiden kehittämiselle.

Saamelaiskäräjälain 9 §
Kansallisessa lainsäädännössä ajatusta läheisestä yhteistyöstä viranomaisten ja saamelaiskäräjien välillä ilmentää saamelaiskäräjälain 9 §:n säännös neuvotteluvelvollisuudesta. Sen mukaan viranomaiset neuvottelevat saamelaiskäräjien kanssa kaikista laajakantoisista ja merkittävistä toimenpiteistä, jotka voivat välittömästi tai erityisellä tavalla vaikuttaa saamelaisten asemaan alkuperäiskansana, ja jotka koskevat saamelaisten kotiseutualueella

1) yhdyskuntasuunnittelua;
2) valtionmaan, suojelualueiden ja erämaa-alueiden hoitoa, käyttöä, vuokrausta ja luovutusta;
3) kaivoskivennäisten valtausta ja kaivospiirin perustamista tarkoittavia lupahakemuksia;
4) saamelaisten kulttuurimuotoon kuuluvan elinkeinon lainsäädännöllistä tai hallinnollista muutosta;
5) saamenkielisen ja saamen kielen kouluopetuksen sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen kehittämistä; taikka
6) muuta vastaavaa saamelaisten kieleen, kulttuuriin tai heidän asemaansa alkuperäiskansana vaikuttavaa asiaa.

Pykälän 2 momentissa säädetään neuvotteluvelvoitteen täyttämisestä. Jotta neuvotteluvelvoite täyttyisi, on viranomaisen varattava saamelaiskäräjille tilaisuus tulla kuulluksi ja neuvotella asiasta. Toisaalta se, että tarjottu kuulemistilaisuus jätetään käyttämättä, ei estä viranomaista jatkamasta asian käsittelyä.

Saamelaiskäräjälain eduskuntakäsittelyssä perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota neuvotteluvelvoitetta koskevaan säännökseen. Kuulemisessa on valiokunnan mukaan kyse tilaisuudesta lausua käsityksensä ehdotuksesta. Neuvottelumahdollisuus puolestaan tarkoittaa suoraa vuorovaikutusta viranomaisten edustajien kanssa. Valiokunta kiinnitti lisäksi huomiota hyvän hallinnon vaatimuksiin neuvotteluvelvoitetta toteutettaessa. Viranomaisen tulee toisin sanoen huolehtia siitä, että saamelaiskäräjillä on riittävä aika perehtyä neuvottelukysymykseen ja että neuvottelutilanne muutenkin muodostuu saamelaiskäräjien kannalta kohtuulliseksi (PeVM 17/1994 vp).

Neuvotteluvelvoitteen noudattamatta jättämisestä on myös oikeuskäytäntöä. Korkein hallinto-oikeus on kumonnut muun muassa ympäristöministeriön hoito- ja käyttösuunnitelmaa koskevan päätöksen, koska saamelaiskäräjiä ei ollut kuultu. Tapauksessa hoito- ja käyttösuunnitelmaan oli lisätty selvitystä siitä, miten suunnitelma ja sen täytäntöönpano muun muassa vaikuttaisivat saamelaisten mahdollisuuksiin harjoittaa kulttuuriinsa liittyvää poronhoitoa kotiseutualueella. Lisäyksestä ei ollut kuultu saamelaiskäräjiä eikä käräjille ollut annettu tilaisuutta neuvotella asiasta. Asiassa oli näin ollen menetelty virheellisesti.

Saamelaiskäräjien kanssa käymissäni keskusteluissa on noussut esiin, että saamelaiskäräjälain mukaiseen neuvotteluvelvoitteeseen on yhä edelleen tarpeen kiinnittää erityistä huomiota. Yksi mahdollisuus edistää kuulemis- ja neuvotteluvelvoitteen huomioonottamista lainvalmisteluhankkeiden yhteydessä on puuttua asiaan paremman sääntelyn prosessissa.

Muita kuulemisvelvoitteita

Muina lainsäädäntöön sisältyvinä kuulemisvelvoitteina voidaan mainita kolttalain 56 § ja eduskunnan työjärjestyksen 37 §.

Kolttalain 56 §:n mukainen kuulemisvelvoite koskee valtion ja kunnan viranomaisia. Kolttien kyläkokoukselle ja kolttaneuvostolle on varattava tilaisuus lausunnon antamiseen asioissa, jotka ovat koskevat kolttien elinkeinoja ja elinolosuhteita ja ovat laajakantoisia tai periaatteellisia.

Myös eduskunnan työjärjestyksessä (40/1999) säädetään saamelaisten edustajien kuulemisesta. Kuulemisvelvoite koskee tilanteita joissa käsitellään sellaista lakiehdotusta tai muuta asiaa, joka erityisesti koskee saamelaisia. Lainkohdan perusteluissa korostettiin kuulemisen merkitystä eduskuntakäsittelyn aikana, vaikka saamelaiskäräjälain 9 §:n neuvotteluvelvoite tuleekin sovellettavaksi asioiden aikaisemmassa valmistelussa valtioneuvoston piirissä. Asian periaatteellisen merkityksen kannalta pidettiin tärkeänä, että myös asiaa eduskunnassa valmisteleva valiokunta varaa saamelaisten edustajille mahdollisuuden tulla valiokuntaan kuultaviksi (PNE 1/1999).

4. Erityiskysymyksiä

Saamelaisten asema hallinnon uudistuksissa
Erityisenä kysymyksenä haluaisin nostaa esiin saamelaisten aseman hallinnon uudistuksissa.

Vuonna 2007 voimaan tulleessa kunta- ja palvelurakenneuudistusta koskevassa puitelaissa (169/2007) säädetään, että lain mukaisia järjestelyjä suunniteltaessa ja toteutettaessa on otettava huomioon muun muassa saamelaisten kielelliset oikeudet samoin kuin saamelaisten oikeus alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan sekä saamelaisten kieltä ja kulttuuria koskeva itsehallinto heidän kotiseutualueellaan. Sääntelyä täydennettiin eduskuntakäsittelyssä perustuslakivaliokunnan ehdottamalla tavalla. Valiokunta kiinnitti huomiota myös siihen, etteivät kuntajaon mahdolliset muutokset heikennä saamelaisia kuuluvia kielellisiä tai kulttuurisia oikeuksia taikka kulttuuri-itsehallinnon edellytyksiä. Lisäksi valiokunta korosti saamelaiskäräjälain neuvotteluvelvoitteen merkitystä kunta- ja palvelurakenneuudistuksen toteuttamisessa (PeVL 37/2006 vp).

Eduskunnalle on vastikään annettu esitys (HE 59/2009 vp) aluehallinnon uudistamista koskevaksi lainsäädännöksi. Uudistuksessa kuuden valtion aluehallintoviranomaisen tehtävät (lääninhallitukset, työ- ja elinkeinokeskukset, alueelliset ympäristökeskukset, ympäristölupavirastot, tiepiirit ja työsuojelupiirien työsuojelutoimistot) kootaan kahteen viranomaiseen, joita ovat aluehallintovirastot sekä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset. Uudistuksen valmistelussa oli esillä myös kysymys ehdotuksen vaikutuksista saamelaisten asemaan. Saamelaiskäräjät piti valmistelussa esillä tarvetta perustaa saamenkielinen palveluyksikkö.

Nyt eduskunnalle annettuun esitykseen sisältyy myös säännös kielivähemmistöjen palveluyksiköstä (18 §). Säännösehdotuksen mukaan aluehallintovirastolla voi olla erillinen yksikkö, joka saamelaisten kotiseutualueella palvelee saamenkielistä väestöä. Palveluyksikön perustamisesta ja tehtävistä säädettäisiin valtioneuvoston asetuksella.

Pohjoismainen saamelaissopimusluonnos

Toisena erityisenä asiana otan esiin pohjoismaista saamelaissopimusluonnosta koskevan kansallisen selvitystyön. Taustallahan on sopimusluonnos, jonka suomalais-norjalais-ruotsalais-saamelainen asiantuntijaryhmä on valmistellut. Sopimuksen tavoitteena on luoda saamelaisten oikeusasemaa koskeva yhdenmukainen pohjoismainen sääntely. Sopimuksessa olisi määräyksiä muun muassa saamelaisten itsemääräämisoikeudesta, yhteistyöstä saamelaiskäräjien ja valtioiden välillä, saamelaisten kielellisistä ja kulttuurisista oikeuksista sekä elinkeinojen harjoittamisesta.

Oikeusministeriö on tämän vuoden alussa asettanut työryhmän laatimaan arvion tämän sopimusluonnoksen suhteesta yhtäältä Suomen perustuslakiin ja muuhun kansalliseen lainsäädäntöön sekä toisaalta Suomea sitoviin kansainvälisiin ihmisoikeusvelvoitteisiin. Työryhmän tulee saada työnsä valmiiksi kesäkuun loppuun mennessä.