på svenska in English

Viranomaisten toiminnan julkisuutta ja salassapitoa koskeva lainsäädäntö uudistuu joulukuun alussa. Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta toteuttaa hallitusmuodossa perusoikeudeksi säädettyä oikeutta saada tietoja viranomaisten julkisista asiakirjoista.

Oikeus saada tietoja laajenee koskemaan kaikkia julkista valtaa käyttäviä niiden organisaatiomuodosta riippumatta. Viranomaiset ovat velvollisia edistämään toimintansa avoimuutta tiedottamalla toiminnastaan ja tuottamalla sitä kuvaavaa tietoaineistoa. Valmistelun julkisuutta lisätään. Uuteen lakiin kootaan myös keskeisimmät salassapitosäännökset.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja siihen liittyvät lait (yhteensä 73 lakia) vahvistettiin tänään tasavallan presidentin esittelyssä. Samalla annettiin kuusi asiaan liittyvää asetusta.

Julkisuusperiaatteen soveltamisala laajenee

Lakia sovelletaan hallintoviranomaisten ja tuomioistuinten lisäksi mm. valtion ja kuntien liikelaitoksiin. Uusi laki koskee myös yksityisoikeudellisia yhteisöjä ja yksityisiä henkilöitä silloin, kun ne suorittavat julkisen vallan käyttöön kuuluvaa tehtävää taikka hoitavat tehtävää viranomaisen toimeksiannosta. Lakia sovelletaan siten esim. työeläkelaitoksiin niiden tehdessä eläkepäätöksiä.

Uusi laki koskee kaikkia viranomaisten asiakirjoja niiden talletustavasta riippumatta (paperiasiakirjat, sähköiset asiakirjat).

Valmistelun ja valmisteluasiakirjojen julkisuutta lisätään

Tiedon saaminen valmisteilla olevista yleisesti merkittävistä asioista antaa edellytykset käydä yhteiskunnallista keskustelua ennen päätöksentekoa. Valmisteluasiakirjojen julkisuus antaa mahdollisuuden selvittää, millä perusteilla viranomainen tekee päätöksensä.

Viranomaisessa asian käsittelyä varten laaditut sisäiset selvitykset ja muut valmisteluasiakirjat eivät nykyisin tule julkisiksi ilman viranomaisen lupaa. Uuden lain mukaan pääsääntö muuttuu: päätöksenteon valmisteluasiakirjat tulevat yleensä kaikilta osin julkisiksi viimeistään silloin, kun asia on päätetty. Uudistus lisää näin päätöksenteon perusteiden avoimuutta.

Eräät asiakirjat tulevat uuden lain mukaan myös entistä varhaisemmassa vaiheessa julkisiksi. Yleisesti merkittävien hankkeiden valmisteluun liittyvät erilaiset tutkimukset, tilastot ja selvitykset tulevat yleensä julkisiksi heti, kun ne ovat valmiit käyttötarkoitukseensa.

Uudistus aikaistaa myös ministeriöiden talousarvioehdotusten julkiseksituloa syys- kuusta heinäkuuhun. Nykyisin ministeriöiden ehdotukset tulevat julkisiksi vasta, kun valtion talousarviota koskeva hallituksen esitys annetaan syyskuussa eduskunnalle. Uuden lain mukaan ministeriöiden talousarvioehdotukset tulevat julkisiksi heti, kun valtiovarainministeriö on allekirjoittanut ensimmäisen kannanottonsa näihin ehdotuksiin. Tämä tapahtuu yleensä heinäkuussa ennen koko hallituksen budjettineuvottelujen alkamista.

Kokonaan uutta on, että viranomaiset ovat velvollisia pitämään saatavilla tietoja valmisteilla olevasta lainsäädännöstä ja muista yleisesti merkittävistä vireillä olevista hankkeistaan esim. erityisten hankerekisterien avulla. Viranomaisten on samoin tuotettava ja annettava tietoja siitä, miten ja missä vaiheessa valmisteluun voidaan vaikuttaa. Tämä kaikki helpottaa asioiden vireilläolon ja valmistelun seurantaa.

Osana uudistusta kumotaan rikoslain säännös, joka nykyisin säätää rangaistavaksi teoksi tiedon antamisen harkinnanvaraisesti julkisesta asiakirjasta, kuten juuri keskeneräiseen asiaan liittyvistä asiakirjoista. Rikoslain muutos edistää osaltaan virkamiesten mahdollisuuksia osallistua alaansa koskevaan yleiseen keskusteluun.

Tiedonsaantia on edistettävä

Oikeus saada tietoja viranomaisten asiakirjoista on perusoikeus. Koska julkisen vallan on hallitusmuodon mukaan edistettävä perusoikeuksien toteutumista käytännössä, viranomaisille säädetään velvollisuus edistää tiedonsaantia.

Viranomaisten on huolehdittava siitä, että niiden toimintaa koskevat keskeiset asia- kirjat ovat helposti saatavilla. Julkisesti saatavilla olevasta aineistosta on pidettävä luetteloita. Viranomaisten on itsensä aktiivisesti tuotettava tietoa toiminnastaan ja yhteiskuntaoloista. Tällaista tietoa ovat esimerkiksi viranomaisen toimintaa kuvaavat julkaisut, tilastot ja päätösrekisterit. Laki edellyttää myös, että tietojen saatavuudesta huolehditaan niin, että ne löytyvät esim. kirjastoista ja tietoverkoista.

Uutta on myös kaikille julkista valtaa käyttäville säädetty velvollisuus tiedottaa toiminnastaan. Kuntia koskevassa lainsäädännössä tiedotusvelvollisuus on ollut jo pitkään.

Viranomaiset voivat myös tuottaa tietopalveluina erilaisia tietoaineistoja tiedon tarvitsijoille. Tietoja voidaan nykyistä laajemmin antaa myös sähköisessä muodossa.

Tavoitteena hyvä tiedonhallintatapa

Viranomaisille tulee myös velvoite toteuttaa hyvää tiedonhallintatapaa asiakirja- ja tietohallinnossaan.

Viranomaisten pitää uudistuksia suunnitellessaan ja toteuttaessaan selvittää ja ottaa huomioon tietoon liittyvät oikeudet. Viranomaiset ovat velvollisia järjestämään asia- kirja- ja tietohallintonsa sekä tietojärjestelmänsä niin, että julkisuusperiaate myös käytännössä toteutuu. Esimerkiksi atk-järjelmät on muutettava sellaisiksi, että niistä voidaan antaa pyytäjille julkiset tiedot salassa pidettävien tietojen paljastumatta.

Hyvä tiedonhallintatapa edellyttää myös, että viranomaiset pitävät huolta niillä olevien tietojen laadusta, suojauksesta ja tietoturvasta.

Salassapito yhtenäistyy ja tulee läpinäkyvämmäksi

Uudistus selkeyttää ja yhtenäistää salassapidon perusteita. Hallitusmuodon mukaan tiedon saantia viranomaisten asiakirjoista voidaan rajoittaa vain lailla.

Yleisimmät salassapitosäännökset keskitetään uuteen lakiin. Laki sääntelee myös virkamiesten vaitiolovelvollisuutta. Nämä muutokset mahdollistavat yhteensä noin 120 eri salassapitosäännöksen kumoamisen. Uudesta laista saa siten nykyistä helpommin yleiskuvan siitä, mikä on salassapidettävää ja mikä ei.

Uuden lain mukaan salassapitoperusteet ovat yhtenäisiä kaikille viranomaisille: salassapitosäännöksiä sovelletaan siitä riippumatta, minkä viranomaisen hallussa asiakirja kulloinkin on.

Ehdottomasta salassapitovelvollisuudesta vaikutusarviointiin

Salassapito on uudistuksessa hallitusmuodon edellyttämällä tavalla rajattu vain välttämättömimpään. Tämän vuoksi asiakirjan salassapito on useiden säännösten mukaan riippuvainen niistä konkreettisista haitallisista seurauksista suojattaville eduille, joita tiedon antamisesta voi aiheutua (vahinkoedellytyslausekkeet).

Uudet salassapitoperusteet eivät yksityiselämän suojaa koskevia säännöksiä lukuunottamatta käytännössä merkitse uusia tiedonsaannin rajoituksia. Ne koskevat asiakirjoja, jotka nykyisin ovat harkinnanvaraisesti julkisia. Esimerkiksi turvajärjes- telyjä tai poliisin teknisiä ja taktisia menetelmiä koskevia tietoja sisältäviä asiakirjoja ei tähän mennessäkään yleensä ole annettu julkisuuteen. Sama koskee mm. kanteluasiakirjoja sekä talous- ja tulopoliittisia valmisteluasiakirjoja tietyissä tapauksissa samoin kuin viranomaisen tarkastustoimintaan liittyviä asiakirjoja. Uudet säännökset osoittavat aikaisempaa tarkemmin, mistä asiakirjoista tieto on annettava ja kaventavat näin viranomaisen harkintavaltaa nykyisestään.

Yksityiselämän suoja paranee

Uudet yksityiselämää suojaavat salassapitosäännökset johtuvat perusoikeusuudistuksesta ja Euroopan unionin henkilötietojen suojaa koskevasta direktiivistä sekä Euroopan ihmisoikeussopimusta koskevasta käytännöstä.

Salassa pidettäviä ovat mm. mielentilatutkimukset ja henkilön yksityiselämää koskevat arkaluontoiset tiedot esimerkiksi rikosasioissa. Todistajien ja muiden oikeuden- käynnin asianosaisten osoitetiedot voidaan pitää heidän suojaamisekseen salassa jopa asianosaiselta. Myös henkilöarvioinnit ja psykologisten testien tulokset tulevat salassa pidettäviksi.

Eduskuntakäsittelyssä yksityisyyden suojaa tuomioistuimissa ja valvontaviranomaisissa tehostettiin hallituksen esittämästä. Tuomioistuimelle tulleet asiakirjat, jotka sisältävät tiettyjä yksityiselämää koskevia tietoja ovat suoraan lain nojalla salassa pidettäviä, jollei tuomioistuin painavan yleisen edun vuoksi toisin päätä. Kantelu- asiakirjojen salassapitovelvollisuuden suoja koskee kantelun kohteen lisäksi muitakin asiaan osallisia.

Julkishallinnon palkkatiedot kokonaan julkisiksi

Valtion ja kunnan virkamiesten, viranhaltijoiden ja työntekijöiden palkat tulevat eräitä poikkeuksia lukuunottamatta kokonaisuudessaan julkisiksi (palkan kokonaismäärä ja sen eri osatekijät, kuten henkilökohtaisesti määräytyvä palkan osa). Hallituksen esi- tyksen mukaan johtavien virkamiesten ja viranhaltijoiden palkan kokonaismäärä olisi ollut julkinen samoin kuin tieto siitä, mihin palkkausryhmään muun henkilöstön palkka kuuluu.

Julkisuusperiaate tulkinnan lähtökohtana

Asiakirjan julkisuus on pääperiaate ja salassapito poikkeus. Sen vuoksi tiedonsaanti- rajoituksia on tulkittava suppeasti. Viranomaisen on toiminnassaan muutenkin otettava huomioon yleiset hallinnolliset periaatteet. Tiedon saantia ei saa rajoittaa enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeen ja tiedon pyytäjiä on kohdeltava yhden- vertaisesti.

Julkisuusperiaate näkyy myös käytännön tasolla: jos asiakirja on vain osittain salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta.

Asiakaspalvelulle periaatteet

Viranomaisten pitää uuden lain mukaan huolehtia siitä, että asiakaspalvelu toimii hyvin. Tiedon pyytäjää on palveltava nopeasti ja tehokkaasti. Häntä on tarvittaessa myös avustettava tiedon etsinnässä. Kaikkia tiedon pyytäjiä on kohdeltava tasapuolisesti.

Viranomaisella on velvollisuus avustaa halutun asiakirjan yksilöimisessä. Apuna tässä käytetään diaareja ja muita asiahakemistoja.

Tietoa pyytävän ei edelleenkään tarvitse paljastaa henkilöllisyyttään eikä sitä, miksi hän tietoja kysyy. Salassapidettävän asiakirjan luovuttamista harkitessaan viranomainen kuitenkin saattaa tarvita tietoa siitä, missä ominaisuudessa tietoa pyydetään (esimerkiksi sitä, koskeeko asia tiedonpyytäjää henkilökohtaisesti vai tarvitseeko hän tietoa esim. tutkimukseen). Tiedon käytöllä voi olla merkitystä sen harkitsemisessa, onko salassa pidettävän tiedon luovuttamisesta haittaa vai ei.

Tiedonsaantipyynnön käsittelyjärjestys ja oikeusturvatiet

Asiakirjan antamisesta päättää yleensä se viranomainen, jonka hallussa asiakirja on. Viranomainen päättää myös sellaisen asiakirjan antamisesta, jonka jokin taho (esim. yksityinen atk-firma) on laatinut viranomaisen sille antaman toimeksiantotehtävän perusteella.

Tieto asiakirjasta on annettava pyytäjälle hänen haluamallaan tavalla, jollei siitä koidu kohtuutonta haittaa virkatoiminnalle. Yleisimmin tieto annetaan suullisesti tai kopiona asiakirjasta. Julkisista päätösrekistereistä tiedon saa sähköisessä muodossa; muuten viranomainen voi harkita, antaako se tiedon sähköisesti vai ei.

Päätös, jolla asiakirjan saanti evätään, on perusteltava. Jos henkilö on saanut tiedonsaantipyyntöön kielteisen ratkaisun, hän voi pyytää, että virkamies siirtää asian viranomaisen ratkaistavaksi. Jos pyyntö on tehty kirjallisesti, kielteisen päätöksen yhteydessä on tästä mahdollisuudesta pyytäjälle kerrottava.

Asiakirjan luovuttamista koskevaan päätökseen voi hakea muutosta hallinto-oikeudelta. Viranomaisen on liitettävä päätökseensä valitusosoitus.

Asiakirjapyynnön käsittelylle määräajat

Voimassa olevassa laissa tiedonsaantipyynnön käsittelylle ei ole määritelty yksiselitteistä käsittelyaikaa, vaan asia on käsiteltävä viipymättä.

Myös uuden lain mukaan viranomaisen on käsiteltävä asiakirjapyyntö viivytyksettä. Tieto julkisesta asiakirjasta on annettava mahdollisimman pian, kuitenkin viimeistään kuukauden (vuoden 2003 alusta kahden viikon) kuluessa asiakirjapyynnön saamisesta. Jos pyydettyjä asiakirjoja on paljon tai pyyntö muuten edellyttää viranomaiselta tavanomaista suurempaa työmäärää, tieto on annettava viimeistään kahden kuu- kauden (vuoden 2003 alusta kuukauden) kuluessa asiakirjapyynnön saamisesta.

Henkilötietojen massaluovutukseen muutoksia

Viranomaisen henkilörekisteristä saa antaa tietoja, jos luovutuksensaajalla on henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaan oikeus niitä tallettaa ja käyttää. Julkisia henkilötietoja voidaan luovuttaa mm. henkilökohtaiseen käyttöön sekä tie- teellistä tutkimusta ja tilastointia varten samoin kuin tiedotusvälineille.

Sen sijaan suoramarkkinointia ja mielipide- tai markkinatutkimusta varten henkilö- tietoja saa viranomaisen henkilörekistereistä luovuttaa nykyiseen tapaan vain, jos niin erikseen säädetään tai jos rekisteröity on antanut siihen suostumuksensa.

Salassa pidettävien tietojen luovutukselle yleiset pelisäännöt

Salassapidettävä tieto voidaan luovuttaa sen suostumuksella, jonka suojaksi salassapitovelvollisuus on säädetty tai jos niin laissa säädetään. Laissa viranomaisten toiminnan julkisuudesta on yleiset säännökset tavallisimmista tilanteista, joissa salassa pidettäviä tietoja voidaan luovuttaa.

Eduskunta edellyttää hallituksen tarkkaan seuraavan uudistuksen tavoitteiden toteutumista sekä uuden lainsäädännön soveltamista ja toimivuutta. Hallituksen pitää antaa eduskunnalle asiasta seikkaperäinen selonteko viimeistään vuoden 2003 aikana. Oikeusministeriön onkin aikaisempien suunnitelmiensa mukaisesti tarkoitus käynnistää tietojen kerääminen ensi vuoden alkupuolella.

Eduskunta edellyttää hallituksen myös huolehtivan siitä, että syyttäjän tiedonsaanti- oikeuden turvaavat säännökset on saatettu voimaan uudistuksen voimaan tullessa. Uudistusta koskeva valmistelutyö on käynnistynyt oikeusministeriössä. Koska tuomioistuintoiminnan julkisuus jäi pääosin uudistuksen ulkopuolelle, sen selvitys alkaa oikeusministeriön aikaisempien suunnitelmien mukaisesti ensi vuoden alkupuolella.

Eduskunta edellyttää hallituksen huolehtivan siitä, että kunkin verovelvollisen säännönmukaista verotusta koskevat tiedot verotettavasta tulosta ja varallisuudesta sekä mm. maksuun pannuista valtion-, kunnallis- ja kirkollisveroista ovat julkisia tietoja myös vastaisuudessa. Verotustietojen julkisuutta koskevan lainsäädännön valmisteluvastuu kuuluu valtiovarainministeriölle.

Eduskunta edellytti hallituksen on huolehtivan siitä, että tulevaisuudessa suhtaudutaan pidättyvästi viranomaisten asiakirjojen salassapitoa koskevien säännösten sijoittamiseen erityislainsäädäntöön.

Voimaantulo

Uusi laki tulee voimaan 1.12.1999. Kokonaisuudistuksen täytäntöönpanon on tarkoitus tapahtua vaiheittain niin, että laki on kaikilta osin voimassa kolmen vuoden kuluttua sen yleisestä voimaantulosta. Eduskunta lyhensi lain voimaantulon siirtymä- ajan hallituksen esittämästä viidestä vuodesta kolmeen vuoteen.

Täytäntöönpanon valmistelu käynnistynyt

Uudistuksen toteuttaminen edellyttää laajaa koulutusta. Oikeusministeriö huolehtii ministeriöiden virkamiehistön koulutuksesta, joka on jo käynnissä. Myös monet muut organisaatiot ovat mukana koulutuksen järjestämisessä. Oikeusministeriö tuottaa uudistuksesta koulutus- ja tiedotusaineistoa